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五大发电的崛起

点击次数:157 次  更新时间:2021-08-01

四十多年里,中国的电力领域经历了多轮改革。

如果以1997年国家电力公司成立为标志,中国电力体制改革至今走过了24年。

十九年前,中国电力工业发生了一次影响深远的大变革,那就是两大电网和五大发电集团的横空出世。

2002年2月,国发5号文开启的电力体制改革拆分了原国家电力公司,其发电资产一分为五;当年12月末,占据全国发电资产半壁江山的中央五大发电集团正式成立,由此也拉开了“五大”雄霸发电江湖的历史帷幕。

伴随新一轮央企整合潮,在过去的五年里,被合并重组绯闻淹没的电力公司资产总额已超过10万亿之巨。

而在全球低碳与数字化大趋势下,五大四小成为进击光伏下游的绝对主力;同时在分布式光伏的“整县推进”中,抓紧一切机会攻城略地。

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从1970年到1987年,中国连续18年缺电。

当时国务院已经意识到“一家办电,大家用电”的模式不可继续。其实,中央一直在想办法如何解决投资问题,就是没钱。

1985年,经过各方研讨,出台了“集资办电”政策。当年5月,国务院颁布《关于鼓励集资办电和实行多种电价的暂行规定》,这也标志着电力改革已经拉开帷幕。

当时,集资办电有两种主要方式,一是集资扩建、新建电厂;二是卖用电权,将这部分资金作为电力建设资金。1985年,国务院还同意,在华东地区实行每度电征收二分钱作为电力建设基金,用于投资办电。从1988年1月1日开始,“二分钱办电”的范围从华东变成全国。

在“二分钱”的基础上,各省市区又出台了征收二分、三分、四分不等的地方办电基金。电力建设资金征收直到2000年12月31日截止。历经13年,经中国投资协会地方电力委员会统计,包括地方出台征收的资金在内,全国共征收到电力建设资金750亿元。当时的三峡、二滩水电站建设都利用了这笔资金。

与此同时,1985到1988年间,中国相继成立了华能国际电力开发公司和国家能源投资公司。全国各省、自治区、直辖市也纷纷成立能源、电力、能交、信托等投资公司,如辽宁能源投资总公司、皖能投资公司、申能电力投资公司(申能集团公司)等。

1988年元月1日,时任国家领导人要求时任国家计委主任黄毅诚和时任铁道部长部长丁关根一起广东视察工作,先后到深圳考察了飞机场、大亚湾核电站,又到了东莞、广州市。

4日晚,国家领导人找黄毅诚到住处,要其汇报如何组建能源部。

黄毅诚给出的意见是,电力系统改革一步到位,不再保留全国性的机构,各网省局直属能源部,组织五大电力公司;煤炭分两步走,第一步把煤炭部分为东北、关内统配煤和地方公司,第二步在1990年前再把关内统配公司分为三个地区公司,成立一个煤炭企业联合会;石油工业1990年以后再组建四五个地区综合性公司,届时也成立一个石油企业联合会。核工业如何改革,到下个五年再说。

黄毅诚的想法是一步一步理顺各方面的关系,逐步“消化”,采取平缓过渡的办法。

国家领导人基本肯定了黄毅诚的想法,认为这样一步一步理顺关系,比较稳妥。

也就在1988年,水电部被撤销,能源部成立,黄毅诚任国家能源部部长,当时还建立了中国电力企业联合会。

1992年,中国******第十四次全国代表大会在北京召开。在这之前,邓小平南巡并发表了一系列的讲话。十四大报告中,就提出建立社会主义市场经济体制的改革方向和部署,政府的产业部门最终将撤销。

1993年,在第八届人大一次会议上,能源部被宣布撤销,国家成立了电力工业部。当年1月,经国务院同意,能源部将电力联合公司改组为电力集团公司,组建了华北、东北、华东、华中、西北五大电力集团。同一时期,高耗能的化工厂、有色冶炼企业也发展起来,针对供电不足的状况,中央决定允许让高耗能企业建自备电厂,自发自用。

在此之前,大量的投资持续涌入电力领域,包括地方政府、民资、外资等,电源建设发展一日千里。到了90年代中后期,电力开始供过于求。实际上,到2002年厂网分开时,地方所有的发电容量已占据全国发电装机总容量的50%以上。

查阅当时数据,到90年代末,浙江、上海、广东、北京、安徽、河北等省都有了规模较大的电力公司。当时的电力供需矛盾从“有没有电,电力企业与用户之间的博弈,”过渡到“电力多了多少,电力企业与电力企业之间的矛盾”,尤其是中央企业和地方企业间的矛盾非常凸显。

在1996年底,国务院决定撤销电力部,组建国家电力公司。其后,直到厂网分开之前,国家电力公司都作为国家授权的投资主体及资产经营主体,经营跨区送电和国家电网的统一管理。

国家电力公司开始独立运作后很快就发现问题:公司由部级转变而来,实际上是个空架子,并没有实际资产,也没有钱。原来是部级,财政部还给予费用,现在转为公司,财政部不给钱:公司如何养活自己?

所以,经过考虑,国家电力公司就做了一个在一些人看来很应该,但有点不太得人心的事——那就是,决定对国家电力公司下面的企业收权、收钱、收资产。

由此,国家电力公司终于成了拥有全国60%以上发电装机,全国80%以上电网的超级垄断性集团公司。

原国家能源部部长黄毅诚在1988年能源部成立大会上曾经讲过一段话:“改革的道路历来是不平坦的,充满风险和困难,有成功,也会有失误甚至失败。问题在于,我们对改革中出现的曲折或错误,是埋怨、畏难,甚至动不动就想回到老路上去,还是总结经验教训,及时加以改正?前者只会涣散人心、松懈斗志;后者才能振奋精神,鼓舞士气,不断开拓前进”。今后不论机构如何改革,能源工业已经进行的政企分开、下放权力等改革方针肯定是对的,改革只能前进,不能后退。”

如今回头看,不管是能源变革,还是电力体制改革,都充满艰辛与波折。

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国家电力公司独立运作后,电力新的矛盾又出现了。

国家在集资办电时期,中国还引进了海外投资,特别值得一提的是二滩电站的建设——正是二滩电站建设与后续出现的问题,成为2002年电力改革的前奏。

二滩水电站位于攀枝花市境内。距雅砻江、金沙江交汇处33公里;距攀枝花市区46Km。处于雅砻江下游,建在峡谷之间,是雅砻江下游河段开发的第一个梯级电站。随着二滩水电站的建成,由二滩电站水库及库区周围的大片山地及森林组成了二滩国家森林公园,雄伟壮观的电站,烟波浩渺的碧湖,四周环列的青翠群山,使这里成为具有多种功能的旅游区(此是后话)。

1987年,二滩电站获得国家立项批复,并开始施工准备。总投资需要200多亿,靠中国当时的财力肯定不够,必须利用海外资金。1991年6月,世界银行董事会通过了对二滩7.8亿美元的贷款。第一期贷款3.8亿美元;这之后,二滩又从世界一些金融机构融资,总共引进外资10.789亿美元。

直到1998年7月,二滩一期建设完工,第一台机组开始发电。1998年8月,在国家电力公司的主持协调下,二滩公司与四川省电力公司、重庆市电力公司重新签订了《电力电量购销合同》。根据该合同,二滩电站在1998-2000年间的合同上网电量分别为9.8亿、66.3亿、93.1亿千瓦时。

但事实上,二滩实际的上网电量却非常低。据报道,1998年和1999年二滩的实际上网电量仅为7.5亿千瓦时和49.84千瓦时,弃水电量分别达15.6亿千瓦时和81.16亿千瓦时。投产两年,二滩累计亏损已达12.5亿元。

这就提出了一个问题:既然没有市场,二滩水电站为什么还要上马,这是不是说,当初的规划存在失误?由于二滩的亏损,不少人对开发水电产生了一些怀疑,一些勘探规划多年、各项条件都已具备的水电项目,如青海公伯峡水电站,不同程度地被搁浅,迟迟未能开工。

1999年4月19日,时任国家领导人到四川西昌观看卫星发射,活动结束后再次到二滩水电站考察,获悉二滩投产就面临亏损,极为重视。

回到北京后,国家领导人把时任国家计委主任找去,问他,“现在一边用煤发电,一边却建好了水电站把水白白放掉,这种做法不可理解,世界上有哪个国家会这样做?”

计委主任解释,二滩水电站的电送不出去,既有电网瓶颈的问题,也有电力体制上的原因。当时,西部地区电力负荷低,大型电站电力地方难以消纳,而各省电网互为独立,都愿意先用本省的电。

事实上, 二滩的电卖不出去,与当时“厂网不分”的电力管理体制确实有很大关系。

中央领导听了以后指示说,你们要想办法解决二滩电力送出问题,现行电力体制必须进行改革。

由此,“二滩弃水”成为加快西部电力向外输送与改革电力体制的重要动因。

以此为导火索,2000年,中央开会讨论“十五”计划后,在“二滩水电站有关情况”上有了这样的批示:“造成如此大的浪费,主要是电力体制改革之后,必须改变省为实体的现状,实行跨区域设公司,厂网分开,竞价上网,多发水电,限制火电,关停小电厂,这样每年可能节约发电成本以百亿元计。”

由此,针对国家电力公司的电力体制改革缓缓拉开了序幕。

3

回过头来来看,1985到2002年期间,中国电力体制改革主要主要解决政企合一问题。由此先后提出过“政企分开,省为实体,联合电网,统一调度,集资办电”的“二十字方针”和“因地因网制宜”的电力改革与发展方针。

从1997年1月开始,到2002年2月,在其存在的5年时间里,国家电力公司成为了电力改革领域的主角,在这一时期,电力改革主要分为三个阶段。

第一阶段是国电公司与电力部双轨运行时期。1997年1月国家电力公司正式成立,实行与电力部双轨运行的制度。与其他部委的改革不同,由于电力部掌握着下面电力集团的产权,因而就能够顺理成章地过渡到电力公司。

当时除了五大电力集团外,还有一些独立的省公司,与电力部有产权关系的。是福建、云南、贵州、广西、四川等五省区;与之没有产权关系的有四家,包括广东、海南、西藏和内蒙古中西部。在最后的国电公司重组厂网分开时,广东、海南划归南方电网,西藏由国网代管,内蒙古中西部仍然独立。

第二阶段,撤销电力部,国家电力公司单轨运行。1998年10月,国电公司颁布《国电公司系统公司制改组实施方案》,确定了“政企分开、省为实体”和“厂网分开”的主要改革思路,并确定了实施的四个具体步骤。

第一步,1997—1998年,成立国电公司,撤销电力部,政企分开;

第二步,1998—2000年,国电公司制改组,实体化,“厂网分开”,进行竞价上网试点;

第三步,2001-2010年,全国联网并全面推开,“厂网分开、竞价上网”,形成电力市场;

第四步,2010年后,配电和售电放开,最终形成国家输电网公司。

1998年12月,国务院办公厅转发《关于深化电力工业体制改革有关问题的意见》(146号文),“厂网分开、竞价上网”开始在上海、浙江、山东、辽宁、吉林和黑龙江省推行;同时,建立省级电力公司的工作全面铺开,东北三省率先成立省级公司。

第三阶段,国电公司被取消式拆分阶段。2000年10月17日,国务院办公厅印发《关于电力工业体制改革有关问题的通知》(69号文),对1998年12月国家经贸委《关于深化电力工业体制改革有关问题的意见》(146号文)进行了调整,明确提出电力体制改革工作“由国家计委牵头,会同国家经贸委等有关部门和单位,组成电力体制改革协调领导小组负责”。

协调领导小组由时任国家计委主任担任组长,一位国家计委副主任、一位国家经贸委副主任、以及一位国电公司副总经理等担任副组长。

原本由国电公司提出的“厂网分开、竞价上网”试点工作不再扩大范围,除原有的企业公司化改制以外,国电公司省市一级的体制改革工作都宣告暂停。

2001年12月,国家计委经过8个月的修改论证,重新上报了新的电力体制改革方案,经过中央最高决策层同意,获得国务院批准。

2002年2月10日,国务院颁布了《电力体制改革方案》(5号文),国电公司被重组为一个国网公司和华北、东北、西北、华东、华中五个具有独立法人地位的大区电网子公司,五大区网公司不再在国家计划单列。同时,国网公司用云、贵、桂三省电网资产参股以广东电力公司为主的南方电网公司,由此形成了“2+5”模式下的中国电网格局。

2002年10月15日,电力体制改革工作小组第四次会议召开。国家计委上报的《关于发电资产重组划分的请示》获得国务院领导批复。

时任国家计委主任等在讲话中称,电力体制改革进入实施阶段。

与此同时,国电公司还拆分出5家发电集团和4家辅业集团,至此,5号文背景下的中国电力体制改革方案最终确定。按照国务院统一部署,国网公司、南方电网公司和各发电集团公司于2002年12月挂牌并正式运转。

1997年成立的国电公司在经历五年运转之后,最终退出了历史舞台。

国电公司虽然在中国的电力发展史上仅仅存在了五年,但这五年是中国电力体制新旧转轨时期承上启下的重要的五年,它的产生柔性地链接了从计划经济体制下的电力部行政管理模式到市场经济体制下的现代大公司管理模式,而避免了从传统统一管理向市场化分散管理过程中经常会发生的“休克疗法”的风险和动荡。因此,这五年是中国电力人成功运用我国改革方法论的一个缩影。

这轮改革实际上是将发电侧和设计施工企业推向了市场,引入了竞争机制,这在电力短缺的年代,不仅必要,而且效果异常显著——在其后十余年时间内,中国从电力严重短缺,一跃成为世界第一发电装机大国。

国家能源局第一任局长张国宝曾回忆:有人提出电网也可以引入竞争,类似于把发电变成五大公司一样,要把电网变成几个公司。曾经有过设想,按照原有的6个电管局(即东北、西北、华北、华中、华东、南方),把这6个电力大区变成六个电网公司。

但是也有人提出,就算你把它变成了6个电网公司,在任何一个电网公司的管辖范围内它还是一家。例如东北电网,在东北地区内,也不可能把南方电网的电送到东北去跟它竞争,所以在它的范围内还是自然垄断,只是这个自然垄断的范围从全中国变成了某一个区域而已,所以有人认为这个改法不行,主张电网不能拆分,应当是全国“一张网”。

也有电力部门的老领导回忆,原先还有一个方案是拆分为三张电网:北方、中部、南方电网。因为中国电力的流动主要是东西方向,南北方向主要是煤、油、气的流动。

张国宝的结论是:“后来形成的国家电网、南方电网是各种意见,包括高层领导意见协调统一的结果,也是根据当时中国电网的状况作出的决定。”

2002年厂网分开时,中国当时的电力总装机约3.5亿千瓦,而截至2016年年底,我国装机总量已经达到16.5亿千瓦,14年时间装机规模增长了4.7倍,取得的成就有目共睹,这在国际电力发展史上也绝无仅有。

4

从更宏观是视角来看,1996年之前,中国的电力体制改革已经经历两大阶段,第一阶段是1949到1988年,这一阶段属于计划经济时期,电力工业主管机构经历了多次变动,全国电力建设由电力部和水利水电部独家承办,管理方面采取政企合一的垂直垄断管理体制。

第二阶段是1988—1996年。这一阶段,随着我国改革开放进程的推进,由计划经济体制向市场经济体制转型,电力行业也在发电端开始放开,组建公司,采取集资、多渠道办电模式。

第三阶段是从1997年至今。这一阶段,我国电力工业向市场经济转型。

2002年,拆分国家电力公司、“厂网分开”之后,主管部门决定开始电价改革试点,探索建立区域电力市场。

2003年6月,刚成立的国家电监会,开始在东北电网和华东电网试点建设区域电力市场,实行竞价上网。

经过一年的筹备,2004年1月15日,东北区域电力市场在沈阳东北电网公司模拟运行。此轮电价改革的设计,分为部分电量竞价和全电量竞价两种思路,因为担心全部竞价之后,电厂投资骤降,东北实行两步制,华东区域电力市场实行单一制。

一位曾经参与东北电力市场的专家回忆,最开始的时候,政府定计划电量,按年定了之后,再分解到一个月、一天,每台机组每天的发电曲线,如果完不成目标,大家同比例地进行减少或增加发电量。“我们后来提出分两步走,当时的考虑是担心今后搞了全竞价之后,没人再投资电厂。但同时不排除单一制。所以东北是两步制,华东是单一制。”

但后来东北区域市场并没有实际运行。专家分析,东北“两步制”执行之后,火电的建设成本曾不断飙升,煤炭开始涨价抬高了上网电价,但销售电价传导不出去,中间出现亏空,后来就暂停了一段时间。再次启动时,东北电网北部发电高价上网,南部用电低价销售,以致东北电网公司16天亏损了32亿人民币。于是,到了2006年5月,东北区域电力市场就“进入了学习总结阶段”。

即便华东电力市场的试点比东北市场做了更精细的设计,但在电力供不应求的大背景下,也没有实际交易。

真正落地的是内蒙古多边电力交易市场。经济危机后的2009年,内蒙古电力供远大于求,当地政府开始推动电力多边交易市场试点。但后来因为各种原因,多边市场也被叫停。

此后,电改进入了十年的沉默期,直到2015年电改9号文件的公布。

如今回头看,可以说,中国的第一次电力市场改革显然并不算成功。此后,整个行业开始反思电改十年来的成果,加上大面积爆发的雾霾促使人们开始关心环境,针对煤炭、火电的能源改革声音此起彼伏。

另一方面,拆分国家电力公司带来了相对充分的竞争和无序的野蛮扩张,让事情走向了另一个极端——发电装机的严重过剩。尤其是最近几年,随着经济增速的放缓,全社会用电量增速回落,而发电侧的跑马圈地却没有因此停歇,每年超过1亿千瓦的新增装机,让中国发电过剩时代迅速到来。

电力专家薛静曾向记者回忆:“当时各省的电厂一分为五,当时的考虑是,将来要输配分开,还是要市场化,怕竞争形成寡头垄断。所以,每个省都有五大发电公司的资产。”

薛静介绍,五大发电公司成立之后,大家开始抢资源,抢市场,“抢得一塌糊涂,各大发电企业生怕慢了,谁都不愿意做小的,都上大机组。一开始是三十万机组,后来是六十万机组,现在是百万机组。”

“五大”之中,华能规模最大。当年华能公司规定,在装机上必须坐稳老大位置,增速、发电量也必须老大。后面几个发电企业也“疯了一样往上跟”。

一面是大干快上和产能过剩,由此伴随的却是企业经营上出现困境,以五大发电为代表的发电行业进入“十三五”,由于政策市场环境的复杂多变,整体业绩转折向下:2016年“腰斩”;2017年“掉地板”,其中:火电板块严重亏损,亏损面超过60%。

由此曾有有专家撰文发出疑问:2018—2020年,五大发电能否“坐起、前行、奔小康”?

部分电力央企业务的重叠、资源上的恶性竞争,装机规模迅速扩大形成的过剩、对煤电的过分依赖等等,都为最近两年的改革和重组,埋下了伏笔。

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2014年6月,中央提出抓紧制定电力体制改革总体方案,并在2015年发布文件〔2015〕9号《关于进一步深化电力体制改革的若干意见》,明确了深化电力体制改革的重点和路径。

按照管住中间、放开两头的体制架构,有序放开输配以外的竞争性环节电价,有序向社会资本开放配售电业务,有序放开公益性和调节性以外的发用电计划;推进交易机构相对独立,规范运行;继续深化对区域电网建设和适合我国国情的输配体系体制研究,进一步强化政府监管、电力统筹规划、以及电力安全高效运行和可靠性供应。

紧接着,2016年12月29日,国家发改委、国家能源局印发《电力中长期交易基本规则(暂行)》。2017年8月28日,国家发改委、国家能源局印发《关于开展电力现货市场建设试点工作的通知》。

新电改文件发布后,中国的电改与企业的整合重组相伴相随。在2016年7月,国务院对外公布了《关于推动中央企业结构调整与重组的指导意见》,规定石油天然气主干管网、电网等实行国有独资或绝对控股,同时明确表示推进电力行业并购重组,这揭开了能源、电力领域企业重组大幕。

众所周知,国务院国资委首任主任李-荣-融在职7年,通过兼并整合使得央企户数从196家减少到123家。7年,73家央企被合并,相当于平均每一年超过10家央企兼并重组。他最为公众熟记的话语之一是,央企不能在规模上进入本行业前三位,就要进行重组。

此后的合并稍有放缓。到了2015年步伐加快,共有6对12家央企被批准实施重组。到2017年,国资委监管的央企户数已压缩一半,从2003年国务院国资委成立时的196家央企,缩减至98户。

如上所述,事实上,2003年国资委挂牌成立后,国有资产管理模式发生重大变革,由原国家电力公司在2002年被裂变而来的2大电网公司、5大发电公司、4家电力辅业集团等11家电力企业,统一纳入到国资委管理。

加上中核集团、中核建、三峡建设集团、中广核、神华的国华电力、国投集团的国投电力、华润集团的华润电力以及中国水利水电对外公司中国水利投资公司、东方电气、哈尔滨电气等电力建设与装备制造企业,电力水利行业领域的央企数量高达20余家,占比达到国资委当时监管的央企总数的1/10强。

2004年12月中国水利水电对外公司整体并入中国水利投资公司,成为电力央企领域合并重组的第一个“吃螃蟹者”,2008年10月中国水利投资公司又整体并入到三峡建设集团,成为其全资子公司。

2011年9月将两大电网的设计、施工、装备企业与四大电力辅业集团进行合并重组,形成中国电建与中国能建两大电力建设央企。2015年6月中电投和国核技合并重组为国家电投,是首次常规发电企业和新型能源企业的合并,核电产业迎来“新三角”格局。

2017年8月国电集团与神华集团合并重组为国家能源投资集团,成为中国乃至世界最大的发电集团。

2018年1月中核建整体划入中核集团成为其全资子公司,形成核电产业上下游业务的一体化发展态势。

根据中国能源建设集团投资有限公司总经济师徐进的观点:电力央企的合并重组同央企改革发展的总体思路是相吻合的。从电力央企改革历程和发展经验来看,电力央企间的合并重组无外乎包括以下四种方式:

一是吸收合并,即人们常说的“大鱼吃小鱼”,如中核建并入中核集团、中国水利投资集团并入三峡集团等;

二是新设合并,即所谓的“强强联合”成为一家新的公司,如中电投与国家核电技术公司合并为国家电力投资集团、国电电力与神华集团合并为国家能源投资集团;

三是混合合并,先资产剥离然后再同其他央企进行新设或吸收合并,如中国电建、中国能建的组建;

四是央地合并,即电力央企与地方电力企业间的相互合并,如葛洲坝集团入主新疆水电工程局、三峡集团入主湖北能源等。

从取得实际作用与成效上讲,电力央企合并重组能够带来了积极的影响,比如:将有利于提高其在国际市场的竞争力,有助于降低相关大型国企之间的恶性竞争,降低其内耗影响。如果合并,还可以为走出去战略服务,和国际一流电力集团相抗衡。

直到目前,对于电力央企(包括国企)的整合重组,主要存在三种情况:

一,电企横向兼并重组;

二,煤炭企业与发电企业的纵向重组;

三,跨行业重组。

从面上来看,这三种重组方案各有其特点,都存在着一定的合理性与不足之处。企业合并重组并不是企业资产的简单叠加,而是通过资源的重新配置产生提高效率的效果,可以预见,这一原则将伴随着电力体制改革的始终。

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